La procuraduría anticorrupción en perspectiva crítica:
Reparaciones civiles / investigación / sistema de información
Obtener aqui version en PDF imprimibleJaris Mujica*, Víctor Quinteros**, Rafael Castillo*** & Carlos Chávez ****
(Versión preliminar del texto del mismo nombre que formará parte del libro LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCION EN EL PERÚ - El Modelo peruano: La experiencia de las Procuradurías anticorrupción, a ser publicado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos del Perú. el Instituto Max Planck, Ambero y GIZ)
Resumen: La Procuraduría Pública Especializada en Delitos de Corrupción tiene una misión fundamental en el combate contra este delito. Su función, determinada por el objetivo central (cobro de la reparación civil en los casos que involucran daño al Estado), involucra uno de los principales campos de investigación y represión contra la corrupción y de especialización en la investigación aplicada. Sin embargo, el desarrollo de esta función en la actualidad se concentra en casos de pequeña corrupción, en los que los montos de reparación civil son escasos e involucran a funcionarios de bajo rango. Este artículo muestra la función y objetivo central de la Procuraduría, la situación actual del litigio y los problemas principales respecto a la carga procesal. Además, se presenta un panorama general sobre la situación del cobro de las reparaciones civiles. El objetivo central es dar cuenta de la situación de la Procuraduría en el contexto contemporáneo e identificar algunos de los problemas del combate contra la corrupción en el Perú.
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Si bien la discusión sobre la definición del término “corrupción” implica diversas posiciones y un intenso debate (Rose-Ackerman, 2009; Abed & Gupta, 2002; Charap, 1999; Tanzi, 1998; 1997; Klitgard, 1990), el término tiene un uso concreto y preciso respecto a aquello que involucra la defensa jurídica del Estado en el ámbito de la lucha anticorrupción. La lista de tipos de actos de corrupción que involucran a funcionarios públicos está dispuesta en las secciones II, III y IV del Capítulo II del Título XVIII del Libro Segundo del Código Penal. Esta lista finita marca el conjunto de delitos sobre los que la Defensa Jurídica del Estado investiga en materia anticorrupción y son el eje de trabajo sobre el que se delinean los objetivos y las metas de la Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción (Procuraduría Anticorrupción).
¿Cuál es la función de la Procuraduría y cuál es la situación de su trabajo respecto de su función especializada? Este artículo tiene como objetivos los siguientes: i) describir en líneas generales la función central de la Procuraduría Anticorrupción, concentrada en el cobro de las reparaciones civiles de los casos de corrupción litigados en defensa del Estado; ii) mostrar el panorama cuantitativo actual de la Procuraduría respecto a la labor de litigio y la concentración de los casos que lleva; iii) mostrar las características generales de los casos en litigio en una estadística básica; iv) determinar la situación actual del cobro de reparaciones civiles y; finalmente, v) dar cuenta, a partir de estos datos, de los principales problemas en el ejercicio de las funciones de la Procuraduría Anticorrupción.
1. Los objetivos de la procuraduría anticorrupción: el cobro de reparaciones civiles
Según el Decreto Legislativo Nro. 1068 y su Reglamento (aprobado por Decreto Supremo Nro. 017-2008-JUS), la representación y defensa jurídica de los intereses del Estado en los ámbitos local y regional, en sede administrativa, arbitral, militar y constitucional, y ante las cortes nacionales e internacionales, está a cargo de los procuradores públicos. Los procuradores integran el Sistema de Defensa Jurídica del Estado, cuyo ente rector es el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos y actúan según los diversos temas que afectan a las entidades de la cual dependen administrativamente (ministerios, gobiernos regionales y locales, organismos constitucionales autónomos, etcétera). También pueden ejercer dicha representación según criterios de especialidad: por designación especial del Consejo de Defensa Jurídica del Estado o por razones de “necesidad” o “gravedad”. En este caso, la defensa jurídica del Estado está a cargo de los procuradores públicos especializados, uno de los cuales es el Procurador Anticorrupción.
Las competencias del Procurador Anticorrupción están precisadas en el artículo 46 del Decreto Supremo Nro. 017-2008-JUS, el cual delimita sus ámbitos de intervención a toda investigación preliminar, preparatoria o proceso judicial relacionado con los ilícitos penales contemplados en las secciones II, III y IV del Capítulo II del Título XVIII del Libro Segundo del Código Penal[1]. En estos casos, el objetivo central de la defensa jurídica del Estado, es asumir y defender la pretensión reparatoria generada por el delito de corrupción materia de juzgamiento (Artículo 97 del Código Procesal Penal).
A partir de este objetivo central, la labor del Procurador Anticorrupción se diferencia del rol que corresponde al Ministerio Público a través de sus Fiscales Anticorrupción. A los Fiscales, como defensores de la legalidad y el interés público, les corresponde la titularidad del ejercicio de la acción penal y la persecución pública del delito (Artículo 60 y siguientes del Código Procesal Penal). En tanto que al Procurador, constituido como actor civil para tal efecto, le corresponde la titularidad de la acción civil (Artículo 11.1 del Código Procesal Penal). Aun cuando la ley faculta inicialmente al Ministerio Público asumir la titularidad de esta última, dicha legitimación cesa cuando el principal perjudicado por el delito interviene en el proceso penal a título de actor civil. En el caso de delitos de corrupción el principal perjudicado es el Estado y, por ello, corresponde al Procurador Anticorrupción la titularidad de la “pretensión reparatoria”.
En atención a tal titularidad, el Procurador Anticorrupción asume como finalidad principal una defensa técnica orientada a salvaguardar el derecho del Estado a la imposición y cobro de la reparación civil generada por los actos de corrupción cometidos en su agravio. Tal finalidad requiere a su vez de otra adicional referida a los actos de colaboración, a través de los cuales el mismo Procurador Anticorrupción contribuye con los actos de investigación a cargo del Ministerio Público dirigidos al esclarecimiento del hecho delictivo y la determinación de sus responsables. Esta forma de participación, además de permitir que se acredite el derecho a la reparación que asiste al Estado, constituye un medio para lograr la finalidad principal que sirve de dirección a su actuación procesal (imposición y cobro). En resumen: no hay cobro sin condena y, en ese sentido, la colaboración del Procurador Anticorrupción con las pesquisas fiscales adquiere singular relevancia.
El Código Procesal Penal, al precisar las funciones del actor civil en el proceso penal, hace referencia, en términos genéricos, a estas dos finalidades en sus artículos 104 y 105, cuya lectura, conforme al párrafo precedente, debe entenderse aplicada a las funciones de representación del Procurador Especializado en Delitos de Corrupción:
Las competencias del Procurador Anticorrupción están precisadas en el artículo 46 del Decreto Supremo Nro. 017-2008-JUS, el cual delimita sus ámbitos de intervención a toda investigación preliminar, preparatoria o proceso judicial relacionado con los ilícitos penales contemplados en las secciones II, III y IV del Capítulo II del Título XVIII del Libro Segundo del Código Penal[1]. En estos casos, el objetivo central de la defensa jurídica del Estado, es asumir y defender la pretensión reparatoria generada por el delito de corrupción materia de juzgamiento (Artículo 97 del Código Procesal Penal).
A partir de este objetivo central, la labor del Procurador Anticorrupción se diferencia del rol que corresponde al Ministerio Público a través de sus Fiscales Anticorrupción. A los Fiscales, como defensores de la legalidad y el interés público, les corresponde la titularidad del ejercicio de la acción penal y la persecución pública del delito (Artículo 60 y siguientes del Código Procesal Penal). En tanto que al Procurador, constituido como actor civil para tal efecto, le corresponde la titularidad de la acción civil (Artículo 11.1 del Código Procesal Penal). Aun cuando la ley faculta inicialmente al Ministerio Público asumir la titularidad de esta última, dicha legitimación cesa cuando el principal perjudicado por el delito interviene en el proceso penal a título de actor civil. En el caso de delitos de corrupción el principal perjudicado es el Estado y, por ello, corresponde al Procurador Anticorrupción la titularidad de la “pretensión reparatoria”.
En atención a tal titularidad, el Procurador Anticorrupción asume como finalidad principal una defensa técnica orientada a salvaguardar el derecho del Estado a la imposición y cobro de la reparación civil generada por los actos de corrupción cometidos en su agravio. Tal finalidad requiere a su vez de otra adicional referida a los actos de colaboración, a través de los cuales el mismo Procurador Anticorrupción contribuye con los actos de investigación a cargo del Ministerio Público dirigidos al esclarecimiento del hecho delictivo y la determinación de sus responsables. Esta forma de participación, además de permitir que se acredite el derecho a la reparación que asiste al Estado, constituye un medio para lograr la finalidad principal que sirve de dirección a su actuación procesal (imposición y cobro). En resumen: no hay cobro sin condena y, en ese sentido, la colaboración del Procurador Anticorrupción con las pesquisas fiscales adquiere singular relevancia.
El Código Procesal Penal, al precisar las funciones del actor civil en el proceso penal, hace referencia, en términos genéricos, a estas dos finalidades en sus artículos 104 y 105, cuya lectura, conforme al párrafo precedente, debe entenderse aplicada a las funciones de representación del Procurador Especializado en Delitos de Corrupción:
Artículo 104.- Facultades del actor civil.- El actor civil, sin perjuicio de los derechos que se le reconocen al agraviado, está facultado para deducir nulidad de actuados, ofrecer medios de investigación y de prueba, participar en los actos de investigación y de prueba, intervenir en el juicio oral, interponer los recursos impugnatorios que la Ley prevé, intervenir -cuando corresponda- en el procedimiento para la imposición de medidas limitativas de derechos, y formular solicitudes en salvaguarda de su derecho.
Artículo 105.- Facultades adicionales del actor civil.- La actividad del actor civil comprenderá también la colaboración con el esclarecimiento del hecho delictivo y la intervención de su autor o participe, así como acreditar la reparación civil que pretende. No le está permitido pedir sanción.
Para acreditar el derecho a la reparación civil que asiste al Estado no existe, sin embargo, un criterio uniforme que integre consideraciones de orden patrimonial (pero tampoco hay criterios que marquen mecanismos para el cálculo cuando se trata de un “daño de carácter ético”, de “desprestigio político” o “confianza en las instituciones democráticas”, o en elementos cuya determinación cuantitativa no sea directa y evidente).[2] Un ejemplo evidente refiere a delitos como el “tráfico de influencias”, los que podrían no tener elementos objetivos para desarrollar este tipo de cálculo; pero sin duda se trata de un tipo penal que en todos los casos implica un uso indebido del cargo público y una expresión concreta de quiebre de los principios elementales de la ética pública. ¿Cómo determinar la reparación a acreditar?, ¿cómo cuantificar y defender criterios más amplios de valoración del daño? Aun cuando esto se determine mediante un estudio preciso y un acuerdo institucional ¿cuál es el tipo y monto de reparación civil que debe buscar la Procuraduría Anticorrupción? Hasta ahora, la labor del Procurador Anticorrupción implica todos los casos y todos los montos de reparación civil, incluyendo aquellos de montos menores.
¿Cuál es el problema de esta situación? No hay que olvidar que, dada su calidad de “procuraduría especializada”, es la propia ley la que fija sus competencias según consideraciones de necesidad y/o gravedad ante una situación determinada. El Decreto Legislativo 1068, en su artículo 15, señala las razones de necesidad y gravedad que justifican la creación, ente otras, de una Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción. Sin embargo, el artículo 46 del Decreto Supremo N 017-2008-JUS precisa su ámbito de competencia a partir de un universo finito de delitos contemplados en el Código Penal, aunque sin especificar en qué supuestos se cumple la exigencia de necesidad y/o gravedad establecida por ley.
Por ejemplo, en el caso de delitos como “cohecho pasivo propio”, el Procurador Anticorrupción asume la defensa del Estado respecto de actos de corrupción que implican graves perjuicios patrimoniales al Estado, así como casos que involucran ínfimas coimas que equivalen al valor de una “gaseosa” o “el almuerzo” de los ocasionales funcionarios involucrados en estos delitos. Similar situación se aplica en el caso de la “calidad de los inculpados”, pues el mismo ámbito de competencia exige al procurador intervenir en casos donde se investiga a altos funcionarios del Estado, como a servidores de nivel operativo. ¿Cuáles son los criterios de “gravedad” o “importancia” que determinen la intervención de la Procuraduría Anticorrupción? Por ahora se consideran en el espectro de intervención todos los casos y todos los tipos de funcionarios.
Así, la ley vigente no hace diferencias entre casos de gran importancia relativa a las funciones del Procurador y la especialización de sus funciones. Ello trae como consecuencia un amplio espectro de casos que la Procuraduría Anticorrupción debe asumir, que al mismo tiempo le generan limitaciones para ejercer un tipo de litigio estratégico orientado al aseguramiento y cobro efectivo de reparaciones civiles relevantes y a la finalidad adicional de colaboración dirigida al esclarecimiento de los hechos y sus circunstancias. Por esta razón, procuradores y abogados se ven obligados a atender casos cuyo monto de reparación civil es mínimo, en los que están comprometidos servidores de bajo rango, y que generan altos costos logísticos y de personal.
No obstante, esta situación problemática no es inherente a todos los sistemas de procuradurías y unidades especializadas en la lucha contra la corrupción en otros países. Es más, la lógica recurrente en los últimos años ha tendido a focalizar y especializar esfuerzos y capacidades, de modo que las unidades e instituciones especializadas en el combate y persecución se dediquen a la gran corrupción, y otras instituciones especializadas se dediquen a la prevención de la pequeña corrupción.[3]
En resumen: i) la función de la procuraduría está dispuesta en su objetivo principal: el cobro del las reparaciones civiles; ii) la labor de investigación y litigio se constituyen y definen en orden de su objetivo principal; iii) el criterio de cobro de reparación civil no está uniformizado, ni formalizado ni establecido como criterio oficial; iv) no está determinado el carácter de “gravedad o importancia” de los casos sobre los que la Procuraduría Anticorrupción interviene, de modo que litiga casos de montos mínimos de cobro de reparación así como grandes casos. ¿Cuáles son las consecuencias de esta situación?
2. ¿Qué tipo de casos litiga la Procuraduría Anticorrupción?
En una base de datos elaborada a inicios del 2012 (Procuraduría Anticorrupción, 2012), la Procuraduría construyó un mecanismo de clasificación según cuatro categorías generales de importancia de casos (A, B, C, D) que incluye entre otras variables: i) el monto del daño[4]; ii) el rango de importancia del funcionario implicado de acuerdo al cargo que ocupaba cuando se cometió el presunto acto de corrupción[5]; y iii) el impacto mediático del caso[6]. La ponderación de estas variables permite una clasificación general que muestra la situación de los 1,775 casos que litiga la procuraduría en Lima (activos durante el primer trimestre del 2012)[7]. Esta situación concreta resulta útil, a su vez, para aproximarnos a la situación más general de los 15,496 casos que conoce la procuraduría anticorrupción a nivel nacional.
Gráfico 1: Distribución de casos en litigio de la Procuraduría Anticorrupción de Lima según importancia hasta marzo del 2012
Fuente: Procuraduría Anticorrupción, elaboración propia
Así, solamente el 13.7% de los casos implica un caso de alta importancia (A). En estos casos, incluso cuando la reparación civil pueda ser escasa (lo que tiende a no suceder), la importancia del funcionario y el criterio mediático aparecen como temas fundamentales de clasificación (pues son “casos emblemáticos” de la lucha contra la corrupción). En consecuencia, hay casos de mucha importancia (por el funcionario implicado o por el impacto mediático) que implican un ejemplo en la lucha contra la corrupción, “emblemas” que no tienen montos altos de reparación. Los casos B (22.5%) siguen esta lógica: hay casos que, a pesar del impacto mediático o el bajo rango de los funcionarios implicados, tienen altos montos de reparación civil. Por ende, puede haber casos con montos altos pero que impliquen menor impacto mediático y cargos menos importantes. ¿Qué es lo relevante? Que los casos A y B son aquellos que marcan el interés central de la lógica de las Procuradurías Anticorrupción en varios ejemplos comparados (UNODC, 2004: 24), pues resultan casos relevantes debido al monto de la reparación civil o a su carácter emblemático.
El problema es que el 63.8% de los casos que la Procuraduría investiga se concentra en los casos C y D. Ello implica casos de funcionarios de bajo rango, esto es, que no son emblemáticos (UNODC, 2004: 24-25); así como casos que involucran montos escasos o nulos de reparación civil y de escaso o ningún impacto mediático. Si el gráfico anterior muestra la situación de Lima, la proyección del registro cuantitativo muestra que en las otras regiones del país esto se hace más grande y los casos A o B tienden a cubrir menos del 15% de las funciones de investigación de las Procuradurías Descentralizadas: las procuradurías descentralizadas se dedican en 85% de su tiempo y esfuerzo a casos C y D.
Además de esta situación hay que considerar un sesgo, pues el total de casos para Lima incluye los casos de la ex Procuraduría Ad Hoc Fujimori-Montesinos (fusionada con la Procuraduría Anticorrupción en el 2011), la cual tiene activos, para el primer trimestre del 2012, aún 177 casos. El sesgo radica en que estos casos han sido considerados como del tipo A, aspecto que debe tomarse en cuenta en la cuantificación reflejada en el gráfico 1. La alta importancia de estos casos debido a los montos de reparación civil implicados y lo “emblemático” de la situación para la lucha anticorrupción (Barandiarán Dempwolf, 2006; Ugarteche, 2006; Congreso de la República, 2006), da cuenta también de un conjunto de casos que están concluyendo o están en reserva (debido a la condición de prófugos de algunos de los inculpados, o al rechazo o no presentación de solicitudes de extradición para lograr su juzgamiento en el Perú[8]. Así, si bien estos 177 casos son de alta importancia, solamente alrededor del 60% están en litigio activo a inicios del 2012.
Ahora, ¿cuál es la función de la Procuraduría respecto a los 63.8% de casos que tiene bajo su responsabilidad actualmente y que son casos de tipo C o D? Opiniones autorizadas en el tema indican que las procuradurías anticorrupción o las unidades especializadas de investigación anticorrupción no deben detenerse en casos que no tengan importancia como emblemas o que no tengan importancia debido al cobro posible de la reparación civil relevante (Anghel, 2010; Pocius, 2010; Schmid, 2010; Turovski, 2010; OECD, 2008). La literatura referida argumenta que los casos C y D serían poco relevantes para la atención de una procuraduría por las siguientes razones: i) debido al costo que implica llevar a cabo una investigación de este tipo; ii) debido al tiempo que implica la investigación en cada uno de estos casos para un cuerpo de litigio limitado; iii) debido a la dificultad para investigar casos de microcorrupción por la escasez de pruebas y elementos objetivos de demostración de los hechos en el litigio, y a la gran cantidad de denuncias; iv) debido al escaso promedio de éxito del litigio de estos casos y; finalmente, v) debido al ínfimo monto de reparaciones civiles por cobrar en caso de sentencias condenatorias.
Así, durante el 2011 y el 2012 el costo promedio asumido por el Estado para financiar la investigación de un caso de corrupción al año ha sido de aproximadamente S/. 6,000 (US$ 2,200)[9]. Por su parte, debido a la gran cantidad de casos litigados, cada abogado invierte en promedio general 13.2 minutos al mes por cada uno de los casos en litigio[10], lo que impide realizar investigaciones profundas o análisis rigurosos, y limita el éxito relativo en el litigio. Por ello, litigar casos cuyo monto estimado de reparación civil es menor a S/.6,000 y que no constituyen “emblemas” para la lucha contra la corrupción en el Estado genera un monto escaso en el cobro de reparaciones civiles, lo que determina que el Estado gasta más de lo que recibe como ingreso por reparaciones civiles. Con ello, el objetivo y la función de la Procuraduría no se estarían cumpliendo con precisión.
La investigación de casos de microcorrupción (Mujica, 2010; Huber, 2008; Poole, 2006; Hibou & Tozy, 2002; Olivier de Sardan, 1999) resulta un asunto complicado, pues este tipo de casos de la vida cotidiana de los ciudadanos, normalmente relacionados a servicios del Estado, como educación, salud, justicia, seguridad, etcétera, (Yamada, 2011; Mujica, 2010; Huber, 2008; Poole, 2006) se producen en el trajín de la burocracia cotidiana y no tienen una planificación específica (por lo que no implican una estrategia que deconstruir), ni un monto considerable de dinero en juego (por lo que es difícil o imposible aplicar técnicas de análisis e inteligencia financiera) o prueba material clara y evidente del desvío de bienes, servicios o funciones (por lo que la colección de pruebas es más difícil que en grandes casos).
Los problemas son que si no tienes una prueba de audio o video el caso es un dicho contra el otro dicho, es difícil encontrar pruebas, o bueno, no siempre aparecen o no siempre es tan claro. […] además hay que considerar que muchas de estas denuncias no vienen con indicios claros y se archivan en la investigación preliminar (Abogado de la Procuraduría Anticorrupción)
Varios problemas, pero sobre todo es que hay muchos casos pequeños, tantos que no dejan tiempo a la investigación, o casos que son poco relevantes […] o sea, los pueden dejar para el seguimiento o para que los lleve el Fiscal o para que los tome el Procurador de la institución agraviada, pero son tantos que se pierde la especialización de la procuraduría en casos pequeños. (Abogado de la Procuraduría Anticorrupción).
Eso genera un alto porcentaje de casos en litigio que no se ganan, que se pierden o que se archivan, pues es difícil mantener una investigación constante y profunda en condiciones como las descritas. En una muestra correspondiente a las sentencias definitivas de casos de la Procuraduría Anticorrupción entre el 2010 y el 2011, se evidencia el porcentaje de casos que llegan a pena privativa de la libertad (suspendida o efectiva).
Gráfico 2: Porcentajes de Sentencias Definitivas registradas por la Procuraduría Anticorrupción según tipo de sentencia emitida en el periodo 2010-2011
Fuente: Procuraduría Anticorrupción, elaboración propia
Asimismo, hay que considerar un gran volumen de casos que terminan con un “no ha lugar a formalizar denuncia” pero que implican un periodo de investigación preliminar (tiempo y recursos humanos) que salen del sistema en el camino. Aun sin considerar ese volumen, solo de los casos litigados el 42% tiene una sentencia condenatoria (porcentaje que se reduce si se calcula el índice de casos que ingresan a la procuraduría por el índice de casos que concluyen con sentencia u otras modalidades que determinan su archivo) ¿Cuál es entonces la situación de la carga procesal y cuáles son sus características específicas?
3. La lucha contra la corrupción desde la Procuraduría: entre la pequeña corrupción y la investigación especializada
La carga procesal que la Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción, concentrada en casos de pequeñas corrupción o petty corruption (UNODC, 2004:24), genera sobrecarga en el sistema y dificultad para la concentración y las funciones especializadas de investigación y litigio. De esta manera, la mayor parte de los casos que la Procuraduría litiga no se han iniciado por “iniciativa propia” (“acción de la procuraduría”) sino por la derivación de otra institución (normalmente una procuraduría institucional) o se han iniciado por la notificación de la Fiscalía:
Gráfico 3: Cómo se inicia una investigación de la procuraduría anticorrupción en porcentajes según los casos registrados entre noviembre del 2011 y mayo del 2012.
Fuente: Procuraduría Anticorrupción, elaboración propia
Estas cifras evidencian dos situaciones: por un lado, que la Procuraduría tiene poca posibilidad de iniciativa para el inicio de una investigación (solo 4% se inician por acción de la Procuraduría), lo que sugiere que las fuentes por las que se entera de los casos y da pie a las denuncias son las otras instituciones, que sus fuentes no son especializadas, que no hay un sistema de informantes y que no hay mecanismos para organizar denuncias. Pero por otro lado, también es muestra de que ha estado funcionando como acompañante de las labores del Fiscal, lo que dificulta su carácter especializado y su lógica de investigación (75% de los casos se inician por notificación de Fiscalía). Finalmente, es también una evidencia que gran parte de los casos que llegan por derivación son casos C y D, lo que hace que se produzca sobrecarga en la labor de litigio y se pierda la especialización en casos de “alto nivel”.
¿Cuáles son las instituciones en las que se registran más denuncias litigadas por la Procuraduría Anticorrupción? Estos casos se concentran en tres instituciones que agrupan el 54.4% del total de denuncias: Ministerios, Municipalidades distritales y la Policía Nacional. Hay que considerar, sin embargo, que las denuncias no son un indicador que mida necesariamente dónde hay más corrupción, pues muchas veces implican dónde hay más o mejores posibilidades de denunciar. Lo que sí permite mostrar es un panorama general bastante claro sobre la concentración de la carga procesal de la Procuraduría, en donde instituciones como el Congreso apenas aparecen con 1.1% de la carga de litigio.
Gráfico 4: Tipos de instituciones afectadas por actos de corrupción según los casos registrados entre noviembre del 2011 y mayo del 2012 litigados por la Procuraduría Anticorrupción.
Fuente: Procuraduría Anticorrupción, elaboración propia
¿Qué otro asunto muestra esta concentración? Una segunda lectura muestra que la mayor parte de las denuncias en estas instituciones corresponden a casos C y D y, por lo tanto, a funcionarios y servidores de rangos bajos en los organigramas institucionales o de bajos montos de reparación civil. Una manera de mostrar esto es que la concentración de los casos está dispuesta sobre tres tipos de delitos que agrupan el 57.2% de todos los casos: peculado, colusión y cohecho pasivo propio. ¿Qué significa esto? Entre la apropiación de recursos públicos y la concertación para buscar beneficios del Estado o las “coimas” para “agilizar procesos” es evidente que la concentración en la gran mayoría de casos pasa por el carácter procedimental de la función pública (y la concentración de la carga deja poco espacio y tiempo para estudiar los casos de “malversación”, “enriquecimiento ilícito”, “negociación incompatible”, “tráfico de influencias”, que muchas veces son indicadores de grandes casos de corrupción).
Gráfico 5: Tipo de delito de corrupción cometido según los casos registrados entre noviembre del 2011 y mayo del 2012 litigados por la Procuraduría Anticorrupción.
Fuente: Procuraduría Anticorrupción, elaboración propia
Ahora, en la compartimentación interna de los tipos de delitos según cada institución se muestra el panorama más claro y la concentración de casos C y D en estos. Por ejemplo, los tipos de delitos que implican el 53.4% de los casos asociados a la Policía Nacional están concentrados en “cohecho pasivo propio” y “cohecho activo genérico”, es decir, cuando un miembro de la policía recibe o pide una dadiva o dinero para incumplir con sus funciones, o cuando un ciudadano ofrece una dádiva o dinero a un miembro de la policía. El asunto es que estas denuncias están concentradas en los casos de “coimas” en la vida cotidiana normalmente asociadas a la Policía de Tránsito o a resultados de operativos de la institución que generan una sobrecarga del sistema especializado.
En cuanto a los Ministerios y Municipalidades Distritales, la mayoría de casos están relacionados con delitos de “peculado” y “colusión”, es decir, cuando el funcionario aprovecha el cargo para beneficiarse patrimonialmente, o en casos en los que en el marco de una licitación o concurso público hay concertación con los interesados en beneficio propio y en perjuicio de los intereses del Estado. Esto muestra también la concentración de los funcionarios y la importancia de estos casos según las variables descritas antes: que en el caso de la Policía se trata, en abrumadora mayoría, de pequeños casos asociados sobre todo a la Policía de Tránsito, y en el caso de los Ministerios y las Municipalidades Distritales, de funcionarios de bajo rango asociados a la logística y a cargos administrativos.
Tabla 1: Porcentaje de casos por delitos de corrupción según la institución afectada y según los casos registrados entre noviembre del 2011 y mayo del 2012 litigados por la Procuraduría Anticorrupción
Ministerios
|
Policía Nacional del Perú
|
Municipalidades Distritales
| |||||
Delito de corrupción
|
Porcentaje
|
Delito de corrupción
|
Porcentaje
|
Delito de corrupción
|
Porcentaje
| ||
| Peculado |
35,2%
| Cohecho Pasivo Propio |
35,0%
| Peculado |
35,5%
| ||
| Colusión |
19,7%
| Cohecho Activo Genérico |
18,4%
| Colusión |
13,6%
| ||
| Cohecho Pasivo Propio |
10,5%
| Concusión |
11,5%
| Enriquecimiento Ilícito |
12,1%
| ||
| Negociación incompatible |
6,7%
| Peculado |
9,8%
| Negociación incompatible |
7,9%
| ||
| Enriquecimiento Ilícito |
5,0%
| Colusión |
6,0%
| Malversación de Fondos |
7,9%
| ||
| Trafico de Influencias |
4,4%
| Enriquecimiento Ilícito |
5,1%
| Concusión |
7,2%
| ||
| Otros |
18,5%
| Otros |
14,1%
| Otros |
15,8%
| ||
Total general
|
100%
|
Total general
|
100%
|
Total general
|
100%
| ||
Fuente: Procuraduría Anticorrupción, elaboración propia
En términos generales, de los casos litigados por la procuraduría en Lima, algunos ejemplos evidencian esta lógica y el argumento central: gran concentración de casos de pequeña corrupción, gran concentración de casos de escaso monto de reparación civil y gran cantidad de casos que involucran a funcionarios de bajo rango. A continuación, presentamos una síntesis de los hechos investigados en este tipo de casos:
El Jefe de la Oficina General de Administración del Ministerio de Economía y Finanzas da cuenta al Órgano de Control Institucional de la sustracción de dos rejas de bronce por parte de [nombre del implicado], se determinaron los hechos que hacen presumir la existencia de indicios razonables de la comisión de delito (Caso correspondiente al Ministerio de Economía y finanzas litigado por la Procuraduría Anticorrupción).
Se le atribuye al Fiscal Superior [nombre del implicado], el haber hecho uso indebido del vehículo del Ministerio Público para trasladar a sus menores hijos a su centro de estudios (Caso correspondiente a la Fiscalía litigado por la Procuraduría Anticorrupción).
Siendo el 2 de Mayo del año en curso el denunciado se encontraba conduciendo el vehículo de transporte público de placa [número de placa] cuando el SOB-PNP [nombre del efectivo] al percatarse que se encontraba recogiendo pasajeros en un lugar prohibido, le solicitó sus documentos, a lo que el imputado le entregó dentro de los documentos una moneda de S/. 5.00 nuevos soles para que no le imponga una papeleta por la infracción. (Caso correspondiente a la Policía Nacional litigado por la Procuraduría Anticorrupción)
Mediante Informe N° [número del informe] de fecha 07 de mayo del 2011, [nombre de la implicada], responsable del área de juventudes comunica a la Sub Gerencia de Educación, Cultura, Deporte y Juventud de la Municipalidad Distrital de Villa el Salvador, que al realizarse un inventario en la Casa de la Juventud, con fecha 28 de febrero del 2011, se evidencia que faltan algunos implementos como una cámara digital marca Samsung de 12 mega pixeles, una enciclopedia de religión, una enciclopedia de las enfermedades entre otros textos. (Caso correspondiente a una Municipalidad distrital litigado por la Procuraduría Anticorrupción)
¿Es que estos casos no son importantes en la lucha contra la corrupción? Pues es evidente que se trata de casos fundamentales y que afectan directamente a la ciudadanía (Defensoría del Pueblo, 2010), sobre todo en el acceso a servicios (Yamada, 2011). Es evidente que este tipo de casos son los que generan las percepciones sobre el incremento de la corrupción en el Perú (Transparencia Internacional, 2011) y que afectan a la ciudadanía, al libre ejercicio de sus derechos, al acceso a los servicios del Estado, a la imagen de un Estado efectivo y eficiente. Pero también es cierto que en la lucha contra la corrupción se requiere una división de funciones y especialización (OECD, 2008; UNDOC, 2004) y que no todos los tipos de casos se pueden investigar, analizar o combatir con la misma estrategia.
Así, el trabajo sobre la microcorrupción tiende a concentrarse, al menos en la experiencia comparada, en una función preventiva (OECD, 2008: 117-140); pues el costo de la investigación, del cobro de la reparación, de la inversión de tiempo, recursos, dinero y capital humano es tan grande, y la expansión del fenómeno es tanta, que medidas represivas terminan siendo poco eficientes, poco rentables y de poco impacto. ¿Cuál es la función de la Procuraduría especializada en este tipo de casos? Pues debido al mandato que tiene debe investigarlos y buscar el cobro de la reparación civil como en cualquier otro caso (de gran corrupción). Pero ¿cuál es la cantidad de bienes y recursos que se pueden recuperar de casos como estos? ¿Cuál es el mondo del daño de este tipo de casos?
Gráfico 6: Rangos de montos de daño en casos de corrupción de la Policía de Tránsito según los casos registrados entre noviembre del 2011 y mayo del 2012 litigados por la Procuraduría Anticorrupción
Fuente: Procuraduría Anticorrupción, elaboración propia
¿Estos son los tipos de montos de reparación civil que implican el 63.8% de casos de la Procuraduría? Pues, sí. Entonces, es evidente que esta amplia fragmentación genera escasa posibilidad de concentración y escasos montos de cobro de reparaciones civiles, dificultades de investigación y concentración de especialidades. Si bien el ejemplo de la Policía Nacional (Policía de Tránsito) muestra uno de los casos extremos de daño por actos de corrupción, es una muestra útil para indicar la situación general de los casos y los montos que están en litigio, así como la posibilidad de cobro de reparaciones civiles que, muchas veces, terminan siendo de montos pequeños ¿Cuánto ha cobrado la Procuraduría por reparaciones civiles? ¿Cuáles son los tipos de casos que han generado grandes cobros?
4. Las reparaciones civiles: grandes deudas, pequeños cobros
El cobro de las reparaciones civiles son el objetivo central de la Procuraduría y bajo esa lógica hay un elemento central que medir en perspectiva comparada ¿cuál es la deuda por reparaciones civiles, cuánto se ha cobrado por reparaciones civiles, quiénes son los que pagan reparaciones civiles, quiénes son los que adeudan pagos por reparaciones civiles según la información de la Procuraduría Anticorrupción? Si bien la información disponible es dispersa y los datos han aparecido de manera desordenada en los archivos de la Procuraduría, hay varios elementos que considerar, algunos de los que se sintetizan en el siguiente gráfico:
Gráfico 7: Evolución de los montos de cobro de reparaciones civiles en nuevos soles entre 2005 y 2011 de la Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción y la ex Procuraduría Ad Hoc Fujimori Montesinos
Fuente: Unidad de Análisis Financiero de la Procuraduría Anticorrupción, 2012: 4[11], elaboración propia.
¿Qué es lo que evidencian estos datos? i) La irregularidad de los montos de cobro, lo que se debe en parte a la ausencia de unidades especializadas de cobro de reparaciones civiles, y en parte a la ausencia de medidas específicas para cumplir esta función. De hecho, entre el 2007 y 2008 aparentemente no había en la Procuraduría un encargado de cobro de reparaciones civiles, de ahí que en 2007, 2008 y 2009 tan solo se cobró S/. 500.00, S/. 100.00 y S/. 100.00 respectivamente (Unidad de Análisis Financiero de la Procuraduría Anticorrupción, 2012: 2-4). ii) Esto evidencia también otro asunto: que los picos de cobro se deben a cobros ocasionales de grandes casos y no a la sumatoria de casos pequeños o casos medianos. Es evidente que los grandes casos (A y B), que implican grandes montos de reparación civil, son los que generan los picos de cobro. iii) Es evidente también que en este periodo no es posible indicar una progresión, ni una evolución consistente, ni una regularidad de cobros; no hay, por lo tanto, rastro de una estrategia ni concentración o “especialización” en este tema.
Si bien la cifra indicada es lo que se ha cobrado, la deuda (lo no cobrado) representa una cifra abrumadora. En efecto, solo se ha cobrado en este corte de tiempo el 1.07% de la deuda por reparaciones civiles y, por lo tanto, el 98.03% de la deuda no ha sido pagada. En un corte de deuda actualizado el primer trimestre del 2012 la deuda por cobrar por concepto de reparaciones civiles era de S/. 1,066,676,387.00 (más de mil millones de nuevos soles no pagados) (Unidad de Análisis Financiero de la Procuraduría Anticorrupción, 2012: 6).
Gráfico 8: Porcentaje de deuda pendiente de cobro por concepto de reparaciones civiles en casos litigados por la Procuraduría Anticorrupción actualizado a abril del 2012.
Fuente: Unidad de Análisis Financiero de la Procuraduría Anticorrupción, 2012: 4, elaboración propia
La abrumadora mayor parte de esta deuda (el 98.7%) se deriva de los casos litigados por la ex Procuraduría Ad Hoc Fujimori-Montesinos y solo el 1.3% corresponde a la deuda de los sentenciados por casos de la Procuraduría Especializada. Esta cifra muestra además dos situaciones relevantes: i) por un lado, que el 86% de la deuda de los sentenciados por casos que litigó la ex Procuraduría Ad Hoc se concentra en 9 personas. Entre ellas, un ex presidente, un ex asesor del servicio de inteligencia, un ex comandante de las fuerzas armadas, un ex broadcaster de televisión, etcétera. S/. 907,640,560.00 (más de novecientos millones de soles) son deuda por cobrar a estos 9 grandes deudores, casi todos en prisión y con pocas posibilidades de pago (Unidad de Análisis Financiero de la Procuraduría Anticorrupción, 2012: 7-11). El 14% restante de la deuda se divide en fragmentos diversos de montos medios y pequeños entre varias decenas de sentenciados. ii) Por otro lado, que en el caso de la deuda ante la Procuraduría Especializada, el 50% de la deuda se concentra en 25 personas, cuyas deudas oscilan entre los S/. 80,000.00 y S/. 2,000,000.00 (Unidad de Análisis Financiero de la Procuraduría Anticorrupción, 2012: 7-11). Evidentemente, en ambos casos, los cobros vienen de los grandes casos de corrupción (A y B) y las deudas provienen también de los casos grandes.
Del mismo modo, el 56.6% del total del porcentaje de los cobros (que incluyen pagos por acuerdo de terminación anticipada, pagos voluntarios y ejecuciones forzadas) vienen de solo 51 casos. Así, es claro que no solamente son pocos los grandes deudores, sino también pocos los grandes pagadores. El resto del espectro de casos representa cobros mínimos que en muchas ocasiones oscilan entre S/. 100.00 y S/. 200.00. Una vez más, la concentración de montos altos de daño, cobros altos y deudas altas muestra la importancia de unidades especializadas de investigación y de un cuerpo de litigio para grandes casos.
5. Consideraciones finales
La Procuraduría Anticorrupción es un órgano de investigación y combate de la corrupción que busca el cobro de las reparaciones en los procesos penales en donde interviene como parte civil. Este objetivo central se ha visto afectado por diversos problemas que desvían la atención de su principal función y por la alta demanda de los casos de pequeña corrupción que aparecen de manera recurrente y voluminosa en su carga. Estos datos permiten algunas consideraciones finales a modo de elementos para la discusión:
Primera consideración. La función central de la Procuraduría está dispuesta sobre el objetivo del cobro de las reparaciones civiles. Se supone también que sobre este objetivo se organizan los equipos de litigio, se establecen criterios estratégicos de litigio y se establecen criterios de investigación e inteligencia. Este objetivo, sin embargo, no se ha cumplido a cabalidad, pues la gran carga dedicada a casos de pequeña corrupción genera una severa interferencia en el tiempo, recursos presupuestales y recursos humanos para la atención de los casos de gran corrupción.
Segunda consideración. Desde el cuarto trimestre del 2011 se establecieron dos unidades especializadas en la Procuraduría Anticorrupción (una unidad de información u Observatorio y una Unidad de Análisis Financiero). Estos cuerpos tienen la función de organizar los datos de casos y generar las estrategias para el cobro de reparaciones y recuperación de activos. La misión de estas unidades internas ha permitido dar cuenta de la situación actual de la Procuraduría Anticorrupción y de su historia reciente: que más del 60% de casos que litiga son casos de pequeña corrupción, que estos casos arrojan un escaso monto de reparación civil, y que en sumatoria desconcentran la labor central de especialización de los casos.
Tercera consideración. La situación de estos casos requiere la determinación formal de aquello que resulta de la labor especializada, y por lo tanto un elemento o conjunto de elementos que permita determinar qué casos se consideran de “importancia para los fines de la defensa jurídica del Estado” y la “gravedad de estos”. Variables cuantitativas sobre el monto de reparación civil, sobre el tipo de funcionario implicado, sobre el impacto mediático u otras variables complementarias podrían ayudar a configurar un mecanismos de discriminación efectiva y especialización de la institución.
Cuarta consideración. En los países con medianos y altos índices de percepción de corrupción (como el Perú), es la pequeña corrupción una de las variables más importantes para explicar este fenómeno. La gran cantidad de delitos de corrupción de pequeño monto, cometidos por funcionarios de rango bajo y sin ningún impacto mediático concentra este tema. Sin embargo, es una evidencia que resulta –al menos- difícil combatir de manera frontal este tipo de prácticas: porque son mecanismos para lubricar la burocracia, porque son formas institucionalizadas en las prácticas locales, porque son mecanismos que no dejan huella en el sistema financiero, etcétera. Sobre las formas de pequeña corrupción, la tendencia es a construir mecanismos preventivos, lógicas que desde mecánicas de accountability horizontal, vertical y societal permitan regular la práctica. Por lo tanto, las instituciones que tienen un carácter de investigación especializada, de represión o combate poco pueden hacer respecto de esta forma del fenómeno.
Quinta consideración. En los fenómenos asociados a la gran corrupción (altos montos, altos funcionarios, etcétera) sí es posible establecer un mecanismo especializado de combate e investigación: unidades especializadas, mecanismos de inteligencia aplicada, etcétera. No obstante, esto no es posible con una cantidad tan grande de casos como los que maneja actualmente la Procuraduría Anticorrupción. El modelo de Procuraduría Ad Hoc Fujimori-Montesinos (actualmente fusionada) funcionó con eficiencia durante sus primeros años (2001-2006), en parte, porque había un número controlado de casos y delimitación especializada de sus funciones. Una lógica similar puede ser construida actualmente para la producción de una dinámica de alta especialización y focalización de las unidades de investigación y el cuerpo de litigio de la Procuraduría Anticorrupción.
Sexta consideración. Para generar una lógica de especialización se necesita un criterio unificado para el cálculo del monto de daño ocasionado por el delito de corrupción y, por lo tanto, para el cálculo de la reparación civil solicitada y estimada. Esto es necesario para poder determinar la cuantificación monetaria de importancia de un caso, pero también para tener criterios estables de predictibilidad de cobro de reparaciones civiles después de las sentencias y para poder estimar recursos e inversión de capital humano y presupuesto en la investigación anticorrupción.
Séptima consideración. Es fundamental entender que la corrupción tiene muchas formas y muchos tipos. Por lo tanto, es indudable que las estrategias anticorrupción requieren tipos especializados y estrategias de acuerdo a las características del fenómeno. ¿Contra qué tipo de corrupción se ha estado combatiendo? Uno de los problemas reside en que se ha asumido que la corrupción implica una sola forma y se trata de un fenómeno homogéneo o cuyos compartimentos son parte de la misma estructura. Los datos mostrados en este artículo evidencian que la función especializada del Procurador tiene actualmente en su carga de responsabilidad un enorme contingente de casos de pequeña corrupción, y que su objetivo (el cobro de reparaciones civiles) se ha concentrado en la recaudación de pequeños volúmenes de dinero. En atención a ello, queda la pregunta ¿Qué tipo de corrupción es la que se pretende combatir y qué tipo de corrupción es la que se pretende prevenir?
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* Jaris Mujica. Candidato a Doctor en Ciencia Política, Máster en Ciencia Política y Licenciado en Antropología por la Pontificia Universidad Católica del Perú. jmujica@pucp.edu.pe
** Víctor Manuel Quinteros. Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, con estudios de Maestría en Ciencia Política en la misma casa de estudios. vquinteros@pucp.edu.pe
*** Rafael Castillo. Licenciado en Sociología por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, egresado de la Maestría en Sociología de la Pontificia Universidad Católica del Perú. r.castillo@pucp.edu.pe
**** Carlos Chávez Silva. Licenciado en Sociología por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, cursa una Maestría en Sociología en la Pontificia Universidad Católica del Perú. carlos.chavezs@pucp.pe
[1] Ámbito de competencia precisado en el Decreto Legislativo 1068, se refiere a los siguientes delitos tipificados en el Código Penal: “concusión (382), cobro indebido o exacción Ilegal (383), colusión (384), patrocinio ilegal (385), responsabilidad de peritos, árbitros y contadores particulares (386), peculado (387), peculado por uso (388), malversación (389), retardo injustificado de pago (390), rehusamiento a entrega de bienes depositados o puestos en custodia (391), peculado por extensión (392), cohecho pasivo propio (393), cohecho pasivo impropio (394), cohecho pasivo específico (395), corrupción pasiva de auxiliares jurisdiccionales (396), cohecho activo genérico (397), cohecho activo específico (398), cohecho activo transnacional (397-A), negociación incompatible o aprovechamiento indebido del cargo (399), tráfico de influencias (400) y enriquecimiento ilícito (401)”.
[2] Hay un problema en tanto se sobrepasa consideraciones patrimoniales reducidas a cálculos basados en el daño emergente, lucro cesante o la exigencia de obligaciones contractuales previamente cuantificadas. Para el estudio de los elementos referidos a este problema ver: Granados Pérez, 2010; Galain, 2010; Reyna Alfaro, 2009; Reátegui Sánchez, 2009; Gálvez Villegas, 2005; Roig Torres, 2000; Alastuey, 2000.
[3] Para ello, ver el ejemplo de Hong Kong (OECD, 2010), Suiza (Schmid, 2010), Rumania (Anghel, 2010), Ucrania (Turovski, 2010) y otros (OECD, 2008).
[4] Para la generación de estas variables se determina el monto del daño de acuerdo a la estimación que hace el fiscal o el abogado de la procuraduría que figura en los escritos de cada expediente.
[5] Se consideran funcionarios de alto nivel, de mediano nivel y de bajo nivel. Por ejemplo en la lista de funcionarios de alto nivel están: Presidente de la República, Congresistas, Ministros y Vice Ministros de Estado, Miembros del Tribunal Constitucional, Miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, Magistrados de la Corte Suprema, Fiscales Supremos, Defensor del Pueblo, Contralor General de la República. Asimismo, Presidente de las Cortes Superiores y Fiscales Decanos de región, Presidentes Regionales, Alcaldes Provinciales, Funcionarios designados con resolución suprema, Director General de la PNP y Comandantes Generales de la FF.AA.
[6] Se determina por la cantidad de veces que aparece la noticia sobre el hecho en los medios de comunicación y por la ubicación relativa de esta noticia en el medio.
[7] De estos casos 56% se litigan con el nuevo código procesal penal, pero el 44% aún se litigan con el Código de Procedimientos Penales.
[8] Ejemplos de casos en reserva, son aquellos referidos a Fujimori, en los extremos no solicitados en el procedimiento de extradición que motivo su retorno forzado al Perú en setiembre de 2007.
[9] Asumiendo el costo anual de litigio de un caso (CPAL) como el promedio del sueldo promedio mensual (SP) entre el número promedio de casos por abogado al mes (NC), más el costo promedio mensual de transporte (T), papelería (P), mensajería (M) y presión de servicios (S) multiplicado por 12 meses al año: [(SP/NC) + T + P + M + S] x 12 = CPAL.
[10] Esta determinación se hizo considerando el promedio de casos por cada abogado en el último trimestre 2011 y según el promedio de diligencias semanales de cada abogado.
[11] Como se indica en el Informe N° 003-2012 PPEDC/UAFP/RC, estos datos implican “todos los cobros correspondientes a Reparaciones Civiles sustentados en Certificados de Depósitos Judiciales, físicamente ubicables con sus respectivos oficios de transferencia a la Oficina General de Administración y anteriormente transferidos directamente al tesoro público. Esta información ha sido recopilada de los archivos y legajos correspondientes a las gestiones anteriores y que han sido incorporadas [a la base de datos de la Unidad de Análisis financiero de la Procuraduría]” (Unidad de Análisis Financiero de la Procuraduría Anticorrupción, 2012: 2).
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